中共陽泉市委機構編制委員會辦公室

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范堆相在全省鄉鎮機構改革試點工作會議上的講話

 時間:2009-07-17       大    中    小      來源:

同志們:
  今年6月,國務院召開全國農村稅費改革試點工作會議,研究分析農業稅取消后農村經濟社會發展面臨的新情況、新問題,部署下一階段以稅費改革為主要內容的農村綜合改革工作。會議要求,今年每個省至少要選擇1個地區(市)或若干縣進行農村綜合改革試點。按照中央要求,我們經過廣泛調研,決定選擇在全省有代表性的長治市和古交、左云、右玉、靜樂、陽泉郊區、祁縣、中陽、高平、翼城、臨猗等10個縣進行鄉鎮機構改革試點,為下一步全面推進鄉鎮機構改革探索路子、積累經驗。試點工作在明年年底前完成。我們召開這次會議,就是要對全省鄉鎮機構改革試點工作進行安排部署。
  下面,我講幾點意見。
  一、充分認識農村免征農業稅之后的新形勢,切實把鄉鎮機構改革作為鞏固農村稅費改革成果的一項重要措施來抓
  2000年,根據中央要求,我省選擇代縣、太谷、襄垣、澤州和臨猗五個縣進行農村稅費改革局部試點工作。2003年,按照中央的統一安排部署,我們在全省全面推開農村稅費改革試點工作。去年12月,省委、省政府決定,從今年起,全省全部免征農業稅及其附加。至此,數千年的“皇糧國稅”成為歷史,農村分配關系逐步規范,農民從改革中得到了實實在在的實惠,全省呈現出農民生產積極性高漲、干群關系明顯改善、農村經濟社會穩步發展的喜人局面。但同時我們也要清醒地看到,隨著農業稅的取消,一些農村原有的深層次矛盾開始凸顯,有的還引發了一些新情況、新問題。這也提醒我們,免征農業稅只是農村稅費改革的重要一步,并不意味改革已經完成,由此引起的涉及面更廣、層次更深的改革才剛剛破題。只有下決心推進農村綜合配套改革,才能鞏固和發展農村稅費改革已經取得的成果,才能保證社會主義新農村建設的順利進行。我國歷史上幾次大的賦稅制度改革,從隋唐的“租庸調”、“兩稅法”,到明清的“一條鞭法”、“攤丁入畝”,每次改革農民負擔在下降一段時間后都會漲到一個比改革前更高的水平,始終沒能跳出周而復始的“黃宗羲”定律。究其原因,十分重要的一條就是在稅制改革之后,沒有進行更深層次的經濟和社會管理體制方面的改革,鞏固改革成果的保障機制沒有建立起來。也正是基于對這一問題的深刻認識,中央提出要鞏固農村稅費改革成果,全面推進農村綜合配套改革。
  農村綜合配套改革,關鍵在鄉鎮機構改革。從我省實際看,現行鄉鎮管理體制與農村經濟社會發展的形勢還很不適應。一是鄉鎮機構人員偏多。全省1198個鄉鎮,現有鄉鎮黨政、事業編制62797個,加上臨時聘用人員1399人,平均每個鄉鎮有53個人吃財政飯。過去鄉鎮一級承擔的具體事務比較繁瑣,隨著農村稅費改革的推進和鄉鎮工作重心的轉移,鄉鎮一級不應該也沒必要再用這么多人。而且隨著面向農民的收費、集資、攤派的全面取消和免征農業稅政策的施行,很多鄉鎮收入渠道減少,已經暴露出財力不足的問題。二是鄉鎮政府職能不適應社會主義市場經濟的發展。鄉鎮機構設置層次多,部門職責交叉重復,行政效率低下;政企、政事、政社不分,政府包攬了許多本應由企業、市場、社會團體和中介組織管的事,該管的事沒有管好,不該管的事管得過多;行政執法隨意性大,侵權行為時有發生,導致干群關系緊張。三是債務負擔沉重。全省鄉鎮債務累計已達22.3億元,平均每個鄉鎮186萬元。不把鄉鎮管理體制理順,不把過多的機構人員減下來,就無法建立起防止農民負擔反彈的長效機制,農村稅費改革的目標就很有可能落空。
  現在,我們已經從總體上進入到以工促農、以城帶鄉的發展階段,黨的十六屆五中全會提出了建設社會主義新農村的重大歷史任務,明確提出全面深化以農村稅費改革為重點的綜合改革,加快推進鄉鎮機構、農村義務教育、縣鄉財政體制、農村金融和土地征用等方面的改革。我們要充分認識推進鄉鎮機構改革的重要性,切實把鄉鎮機構改革作為鞏固農村稅費改革成果的一項重要措施來抓,為加快農村經濟社會發展和社會主義新農村建設奠定堅實的基礎。
  二、把握關鍵環節,積極穩妥地推進鄉鎮機構改革試點
  對于這次鄉鎮機構改革,中央明確提出,衡量改革成效的關鍵看四條:是否有利于鞏固農村稅費改革成果,確保農民負擔不反彈;是否有利于提高工作效率,降低行政成本;是否增強了為“三農”服務的功能,促進農村經濟社會發展;是否提高了依法行政的能力,促進農村社會穩定。同時要求在改革中嚴守“確保機構編制只減不增、確保社會穩定”兩條“底線”。按照中央的要求,我省鄉鎮機構改革的主要目標是:通過轉變鄉鎮職能,整合事業中心(站所),精簡機構人員,提高社會管理和公共服務水平,降低行政運行成本,減輕財政和農民負擔,鞏固農村稅費改革成果,促進農村經濟社會協調發展,逐步建立與構建社會主義和諧社會相適應的服務型、法制型的鄉鎮管理體制與運行機制。各試點市縣要按照這一目標,緊密結合本地實際,創造性地開展工作,重點抓好以下幾個方面:
  1、切實轉變鄉鎮政府職能。推進鄉鎮機構改革,不是簡單地減少幾個人、合并幾個機構,而是要通過改革,把政府該管的事實實在在地管好,不該管的事堅決交給市場、企業、社會團體和中介組織。這次鄉鎮機構改革試點,要適應農村生產力發展和完善社會主義市場經濟體制的要求,重新界定鄉鎮職能,切實提高行政效能,著力構建行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的鄉鎮行政管理體制和運行機制。要改進鄉鎮工作的方式方法,從直接辦企業、抓生產經營、催糧催款、收費罰款等繁瑣的事務中解脫出來,把工作重點放在改善發展環境、提供信息服務、維護社會穩定等方面,進一步加強社會管理和公共服務,促進農民增收,努力建設服務型政府。鄉鎮不得包辦企業投資決策,不得代替企業招商引資,不得直接干預企業和農民的生產經營活動,黨政干部不得在企業兼職。鄉鎮政府機構要通過改革,進一步落實黨和國家的法律、法規、政策,加強社會治安綜合治理,化解農村社會矛盾,維護農民合法權益,確保社會穩定;要著力抓好農業綜合生產能力建設和農村基礎設施建設,大力發展農村公共事業,切實提高公共服務水平。
  需要特別強調的是,鄉鎮政府轉變職能,必須理順縣鄉關系。各試點市縣要結合這次鄉鎮機構改革,全面清理省、市、縣三級下達給鄉鎮的一票否決和評比達標項目。凡不是中央和省委、省政府確定的一票否決項目,以及不應由鄉鎮承擔的評比達標項目,一律取消。對保留的評比達標項目,要嚴格進行規范,不得隨意擴大評比檢查內容和范圍。今后,凡法律、法規規定由縣級政府及其部門承擔的職責,不得轉嫁給鄉鎮政府承擔。上級有關部門需要鄉鎮配合的工作,要提供必要的財力保障,并賦予相應的權限。
  2、整合機構,重新核定人員編制和領導職數。在2001年全省鄉鎮機構改革過程中,我們對鄉鎮機構設置和人員編制進行了精簡和規范,但由于多方面的原因落實不夠好。按照免征農業稅后對鄉鎮機構編制配備的新要求,各試點市縣要對鄉鎮機構、編制、領導職數作出進一步的調整、規范和精簡。一是調整規范鄉鎮機構和編制。鄉鎮黨政機構,要按照精簡、統一、效能和因地制宜的原則,可綜合設置辦事機構,也可以根據工作實際不設機構,只設若干工作崗位。鄉鎮事業單位,要將農業技術推廣、畜牧獸醫等以技術服務為主的機構納入縣以上職能部門的服務網絡建設,按服務區域綜合設置,其機構、人員及經費由縣級有關部門統一管理,經費由縣級財政予以保障,其他中心站所整合為一個農村綜合服務中心,人財物由鄉鎮管理。今后,鄉鎮一律不設自收自支事業單位,已經自行設置的要轉制為企業,不能轉制的要予以撤銷。鄉鎮行政編制和事業編制總量由省機構編制部門統一管理,縣級機構編制部門在核定的編制總額內加強管理,5年內只能減少不能增加。二是精簡鄉鎮黨政領導職數。目前,全省鄉鎮領導職數平均為11.4個。改革后,鄉鎮黨委、人大、政府領導職數原則上控制在7-9名以內。各試點市縣要按照這一要求,控制鄉鎮領導職數配備,堅決清理超職數配備的領導干部。要擴大鄉鎮黨政領導班子交叉任職,鄉鎮黨委書記可兼鄉鎮長或人大主任。三是積極推進鄉鎮事業單位機構改革。要按照分類指導和政事分開、事企分開的原則,在上輪改革的基礎上充分界定各事業中心的職能,行政職能要收歸政府,生產經營性服務要堅決推向市場,公益性服務職能進行重新整合,加以強化。要積極探索公益性服務職能的有效實現形式,可以保留公益性事業機構,也可改制為經營實體或中介服務組織,由政府通過項目招標、簽訂合同、政府采購等方式向其購買服務,逐步由“養人”為主向“養事”為主轉變。
  3、切實搞好鄉鎮超編人員分流安置工作。這是改革的難點和關鍵。2001年鄉鎮機構改革,目前全省還有近7000人沒有分流到位。在上輪機構改革時間不長的情況下,繼續用提前退休或提前離崗的方式分流人員的空間已經很小。廣大鄉鎮干部為農村改革、發展、穩定做出了重大貢獻,現在因形勢變化有一部分需要分流出去,我們不能簡單地把他們一推了之,必須給他們一個妥善的安排,該由財政補貼的要拿錢,該進社保的進社保。各試點市縣要高度重視這項工作,在不增加財政開支、不將分流人員簡單推向社會的前提下,積極探索分流人員安置的方式和途徑,切實解決人員分流不到位的問題,特別是要真正解決過去有些地方存在的“分而不流、流而不走”的問題。對臨時人員,要堅決予以清退。對鄉鎮使用的未經過組織、人事、編制、財政、勞動部門辦理錄用手續和勞動用工手續的,要一律清退。分流安置工作要公開進行,接受各方面的監督。
  4、妥善解決撤并鄉鎮遺留問題并繼續撤鄉并鎮。據調查,上次撤并鄉鎮工作,有個別市縣還留有尾巴,有的把鄉鎮變為留守處、辦事處、工貿區等,仍行使鄉鎮政府職能,這次改革必須撤并到位。與此同時,要根據實際情況繼續撤并鄉鎮。經過上一次的撤并鄉鎮,全省鄉鎮規模有了很大的提高,但與兄弟省份相比,仍然偏小,有250個鄉鎮人口不到1萬,其中有43個人口不足5000,還有相當的撤并空間。要綜合考慮地域、人口、面積、交通、通信、經濟社會發展水平、山川不同特點、群眾生產生活習慣和認可程度等多種因素,合理確定鄉鎮規模。
  5、切實加強鄉鎮機構編制管理。這是鞏固改革成果的關鍵所在。要建立鄉鎮編制實名制和公示制,嚴格鄉鎮機構編制管理,堅決堵住不按編制亂進人的口子,建立有效的鄉鎮機構編制管理機制。鄉鎮行政事業編制由省一級實行宏觀管理和總量控制,5年內不得突破;鄉鎮領導職數一經確定,不得擅自改變。這要作為一條鐵的紀律。要進一步建立健全機構編制管理和財政預算管理相互配套的約束機制,組織、人事、財政部門只有在編制部門核定的編制和職數范圍內,才能配備領導干部、核定工資、核撥經費。要建立健全鄉鎮機構編制管理臺帳,實行機構編制管理證制度和控編進人通知單制度,嚴把鄉鎮行政事業單位進人關。行政事業單位滿編后一律不準增加新的工作人員,鄉鎮領導干部調整交流必須在編制內和職數內進行。要將鄉鎮機構編制工作納入對縣鄉主要領導干部的考核內容,實行縣鄉主要領導機構編制工作年度考核和離任考核。要加強機構編制監督檢查,對部門干預、違規設置機構、超職數配備領導干部、超編進人等違反機構編制管理政策規定和紀律的行為,要嚴肅查處。今后,凡領導干部超職數的,要追究縣(市、區)委書記的責任;凡人員超編的,要追究縣(市、區)長的責任。
  三、加強組織領導,確保鄉鎮機構改革試點工作順利進行
  鄉鎮機構改革試點工作涉及面廣、政策性強、影響大。各試點市縣黨委、政府要把這項工作擺上重要議事日程,切實加強組織領導,認真抓好落實,確保圓滿完成改革試點各項工作任務。
  一是要切實加強領導。各試點市縣黨委、政府要充分估計這次改革可能面臨的困難和問題,采取切實可行的組織措施和對策。黨政主要領導要負總責,一把手要親自掛帥。要組織得力的工作班子,把具體任務落實到有關部門。各級機構編制部門要充分發揮牽頭、把關作用,深入基層,調查研究,制定改革方案,抓好督促檢查;組織、人事、勞動保障部門負責干部配備、人員定崗分流等工作;紀檢監察、審計部門負責改革紀律監督和審計監督等工作;其他相關部門要根據鄉鎮職能轉變等情況,建立適合鄉鎮工作特點的考核評價體系。各部門之間要分工負責,密切配合,形成黨委政府統一領導,相關單位各負其責、密切配合的工作格局。
  二是要抓好工作落實。這次會議之后,各試點市縣要抓緊時間,立即著手開展工作。要在充分調查研究的基礎上,認真制定本轄區鄉鎮機構改革的實施意見,經上級編制部門審核后,報上級黨委、政府審批,并報省編制部門備案。改革方案要周密翔實,每個步驟環節都要有切實可行的組織措施和明確的處理辦法。方案報批后,各地要抓緊實施,盡量把工作往前趕。在鄉鎮機構改革試點工作完成以前,鄉鎮黨政一把手原則上不能調整。省市兩級要加強對試點工作的指導督促,隨時掌握工作動態。發現問題,及時妥善處理。
  三是要加強宣傳引導和紀律約束。試點市縣要搞好政策宣傳,提高改革工作的透明度,把改革政策原原本本地交給鄉鎮工作人員。要深入細致做好思想政治工作,爭取廣大鄉鎮干部職工的理解和支持,努力營造寬松和諧的改革氛圍,確保改革的平穩推進和社會穩定。要嚴肅機構編制紀律,不能以這樣那樣的理由對改革任務打折扣,更不能擅自增設機構,提高機構規格,增加人員編制和領導職數。要嚴肅組織人事紀律,人員分流工作要貫徹以人為本的原則,確保社會穩定。要嚴肅財經紀律,嚴格按照財務制度和國有資產管理制度辦事,防止借改革之機違規轉移資金,私分錢物等。各級各部門特別是省直部門,要樹立大局觀念,帶頭執行機構編制管理規定,不得干預市縣的機構設置、職能配置和人員編制核定,不得要求上下級機構完全對應。對違反紀律和規定的要嚴肅處理,決不姑息遷就。
  同志們,這次鄉鎮機構改革試點工作,是新形勢下農村上層建筑的一次重大變革,會遇到很多新情況、新問題、新矛盾。省里制定的試點工作指導意見,在很多方面只作了原則性規定,給實際操作留下了比較大的空間。各試點市縣要克服畏難情緒,積極開展工作,省委、省政府不會讓改革走在前面的市縣“吃虧”。在遵循改革的指導思想、總體要求和政策原則的前提下,要結合各地實際,大膽進行創新,為全省全面推開這項改革積累經驗。

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